焚芝

原文分上、中、下三篇发表于《近代史研究》。

关于辛亥革命，周荫棠曾提出，历史上的改朝换代，除体制内的“篡位”、地方割据者的坐大和异族入主外，多是起于草野的“民变”; 而“清朝的灭亡，不是由于铤而走险的民变，乃是由于激于大义、处心积虑、具有计划的士变”。起事的革命党人，多是“白面书生”。简言之，同样是造成政权更替，辛亥革命在中国历史上有一与前不同的特色，即为“士变而非民变”。

革命和改革可能是为了一个相同或至少相近的目标———即通过根本性的政治转型来改变中国在世界的地位。而改革与革命演成对立的态势，并最终被革命取代，或不必是目标的歧异，转可能是对达成目标的方式、甚或更多是达成目标之速度的歧异。曾有一种流行的看法，因为改革不成功( 过去更爱说是朝廷以假改革欺骗人民) ，所以不能不革命。持这一说法者，在潜意识中恰以为两者的目标相近或相同，提示出这一思路早已存在，甚可参考。

种族因素得到革命党方面特别的强调，固有其实际存在的背景，很大程度上也可能是因为以汤武革命的传统观念来论证造反的正当性依据不足; 时人特别重视的官僚体制的积重难返，当然具有重要的作用; 而帝国主义的全面入侵及外国在华存在( the foreign presence in China) 成为中国权势结构的一部分所造成的权势结构巨变，更是一个必须思考的关键因素。最具根本性的，是在从所谓大一统到列国并立的世局下，一个推行了数千年的小政府政治模式，被迫走向必须展现政府作为的“富强”新路; 而与之伴随的政治伦理，也面临着前所未有的挑战。 近代中国因西潮冲击造成中外竞争的新局面，朝野均面临着政治方向、政治结构和政治伦理的根本变革。对清末十年而言，最根本的一个问题，就是体制或结构是否改变、怎样改变、以及以什么样的速度改变。正是由于制度的困境，使新政带有自毁的意味———由于改和革的一面不断加速，而建设的一面无法跟随，终造成旧建制已去而新建制更多仅存于纸面的现象，逐渐发展成不可收拾的局面。更由于政治伦理的真正转换远不如条文制度那样可以速成，政治体制的转型便遇到进一步难以逆转的困境，终不得不让位于被认为更迅捷更有效的革命。

一、近代权势结构的转变

尽管中国的改革不断扩充不断加速，只要可资对比的“他人”（日俄）发展突飞猛进，同样可以使本土的变化相形见绌; 由于希望太美好，实际变化虽大，而不如所希望的那样大，结果仍然导致强烈的失望。换言之，由于西方的“优越”在很大程度上是被灌输的或憧憬出来的，清季那种“中不如外”甚或“今不如昔”的感觉本身，也可以是构建出来的。

中国士人对西方观念和行为的接受每进一步，他们对西方的不满也增进一层: 中国人因接受西方观念而重视主权，而主权的重要性一旦凸显，此前一些可能是主动“丧失”的东西就变得重要，遂不能不“排外”。外国司法观念的逐步接受，也就意味着对治外法权的不满。报刊和电报、铁路等既增进了全国意识，也较前远更迅速地传播着任何一种中外不平等的事例。走向富强的西式改革需要大幅增加支出，被外人掌控的海关收入便引人注意。

日俄战争的胜负-制度的胜负-学习的典范

“道出于二”

从晚清开始，外国对中国事务的参与程度极深，而影响也特别广泛。这样一种与此前相当不同的历史局面，既是辛亥鼎革的语境，在很大程度上也是其发生的原因。 詹森( Marius B. Jansen) 曾敏锐地指出，这表明在中国领袖人物的认知中，外国在中国政治中的作用具有压倒性的重要意义。 当辛亥年孙中山在美国获悉武昌革命的消息时，这位革命家不是疾速返国，而是转往英国以寻求可能抑制日本的外交帮助。 武昌的革命政府对此也有充分的认识。10 月 12 日，军政府都督黎元洪就照会各国领事，承诺保护租界和各国人民财产以及“所有各国之既得权利”，声明清政府“前此与各国缔结之条约，皆继续有效; 赔款外债，照旧担任”; 但以后缔结的条约、借款则不能承认。 芮玛丽曾注意到，辛亥革命期间，南北军队都非常小心地不损伤外国产业。英国领事惊讶地注意到革命军对外国权力的默认。

即使没有革命的爆发，清廷已处于一种前所未有的尴尬状态之中。这仍与外国在华存在 有着密切的关联: 此前为对抗外国势力的干预，清政府史无前例地援引了义和拳这一民间的异端力量。在读书人眼中，这是一个明显的“失道”象征，直接导致了士人与朝廷的疏离。避难到西安的光绪帝在 1901 年初发布谕旨，要求“严禁新旧之名，浑融中外之迹”。后者针对的是刚落幕的中外武装冲突，前者却揭示出一种更加危险的状态———新旧对立的背后，实隐伏着“拳乱”后士人与朝廷间的紧张。

二、庚子后清廷的失道形象和士人心态

龚自珍在西潮入侵之前所写的《尊隐篇》中，已提到文化重心由京师向山林的倾移; 由于京师不能留有识之士，造成“豪杰益轻量京师，则山中之势重”的结果。这样一种朝野之间的疏离，因西潮的入侵而加剧。后之所谓开风气者，越来越多地出自非京师的地方。

从 19 世纪后期开始，这样一种从边缘到中央的新旧转换，已形成一种倾向性的发展趋势，到20 世纪很长的时间里还在延续。大概从 19 世纪 80 年代开始，传统意义上的守旧者已经很难发出声音，到甲午后则基本可以说失语了(实际当然仍在发声，但朝野主流均视而不见、听而不闻) 。清季出现的革命党人，虽仍以读书人为核心，却是与梁启超眼中“此辈”不同的群体; 他们所言的“革命”，也已经是与前不同的革命; 但他们仍延续着观念更激进者从边缘走向中心的态势，一度使得反对革命者张口难言(详后) 。 到 19 世纪最后 10 年间，中国舆论一个非常流行的观点，即在“退虏”、“送穷”等具体的“富强”层面，既存中国学术已基本“无用”，应该束之高阁，转而更全面地学习西方的政艺之学。而被迫向竞争对手甚或侵略者学习的选择也带来深层次的心态紧张，进而促生一种集焦虑和激情于一体的急迫情绪，总想完全彻底地一次性解决中国的问题，并不惜借助非常规的方式。其间还有一股潜流，即甲午海战的失败，似乎提示着办海军这一学习西艺方向的无效。此前对“制造”的重视已趋淡化，如今可能受到进一步的怀疑。既然这一趋“新”路向的效应不佳，强调中外差异在器物为主的“富强”方面的主张，也减弱了说服力，有些士人或会寻找其他可能应对中外冲突的方式。

义和团的重要象征意义在于，那恐怕是中国历史上的第一次将“怪力乱神”的事放到了最高的中央政务会议上来讨论，并将之作为决策的依据，在此基础上制定了当时的国策。这意味着“中国”本身也发生了根本的变化，已不复是以前那个“礼仪之邦”了。 故义和团的失败不仅是一次作战的失败，而是朝廷在进行文化选择的时候站到了整个价值体系的对立面上。对许多士人而言，文野之辨胜过中西之分。当年曾国藩等读书人要起来打太平天国，就是觉得那边崇奉的是异端的耶稣教; 这一次则是朝廷援引了内部的异端，同样引起了大量读书人的强烈不满。 从太平天国到义和团，凡“怪力乱神”当道，均伴随各方面较大规模的杀戮: 太平天国时期“长毛”固以杀人著称，政府军杀人亦狂，以致曾国藩有“曾剃头”之称; 义和团期间中国教民和拳民的行为亦然，许多教民在庚子以前借教力压人，在义和团事件期间被拳民所滥杀，在八国联军入侵后又以同样方式滥杀反教者，而外国军队在此期间在杀戮方面的表现也已达到“上帝也疯狂”的程度。对饱读经典的读书人而言，这都反证出孔子不语怪力乱神的“正确”。 当清廷也像当年洪杨一样提倡怪力乱神时，表明其在社会层面已不一定依靠士人，在思想层面既不能维持中国“正学”，又不能接受外来的新学，实不足以救亡，更不能振兴中国。从这时起，越来越多的读书人已不相信政府能解决中国的问题，即不再寄希望于这个政权来改变中国的现状了。 特别值得注意的是，相当数量的封疆大吏也有类似的看法。“东南互保”局面的出现，实则是那些曾在清廷与太平天国之间选择了前者的疆臣，这次却在清廷与列强之间选择了中立所致。“中立”是近代引入的西方新概念，从传统观念看，就是有外侮而不勤王，听凭外人宰割君主，至少也是抗命不遵朝旨。这样的局面，是西潮入侵以来前所未有的。在传统意义上几乎等于叛国的“东南互保”，反因朝廷的“失道”而具有了较充分的正当性。 当时便少见人说“东南互保”是卖国，清廷事后也未曾对此追究。后来的研究者固可说这是所谓地方权力上升的表现，更不能排除朝廷自觉此前作为已属“失道”，故不宜纠缠，免得提示曾经存在的倒行逆施。但这些因素彼此都有暗中的因应，久已淡化的满汉意识很快再度受到关注，朝廷中出现亲贵内阁，而不少地方督抚也在加强相互联络( 以及其中某些人与外国领事的联系加强) ，多少都与“东南互保”有些关系。

晚清新政有一致命的弱点，即当时已形成一股内外夹攻的强大政治变革压力，使政府终于认识到全面改革已是刻不容缓，并主动推行了自上而下的一系列根本改革措施。然而，这却正是大量过去维护朝廷的士人开始对政府失去信任之时。在士人心态与清廷政策颇有距离的情形下，改革的不断加速进行，表明政府的确希望可以藉此挽回士人的支持。 清末朝野之谈论立宪，颇有些类似后来的读书人“说革命”，始终夹杂着想象和憧憬，很少有人真正认识到立宪是对此前已在推行的诸多具体新政举措的制度提升。由于对此的体认不够深入，也缺乏心理上和学理上的准备。例如，与制度变革密切相关的政治伦理，同样需要有重大的转变，却很少进入时人的意识层面和言说之中。最要命的是，在新政从一些可以分散进行的具体作为上升到立宪的整体制度层级后，很多此前尚未充分暴露的根本性制度困境，就在实际的操作中越来越清晰地呈现出来。

三、制度困境下的新政

从清季开始，中国的既存制度不适应时代，便是一个流行的说法。当时人已在申说立宪与专制的对立，稍后又延伸到帝制与共和的对立( 前者是时人对于“政体”的一种概括称谓，后者则是时人所谓的“国体”) 。到 1949 年后，至少在中国大陆，则多说封建制度和资本主义时代的对立。这些见解的思想资源各异，观察视角也不尽同，但大体都接受类似的预设，即一时代应有一时代的制度，而近代中国已进入一个新的时代，其制度却滞后，故不能适应; 惟究竟何处不适应，则各说不一，盖多据其所接受的“适应者”反推也。 前引龚自珍的“尊隐”说，已提示出不待西潮冲击，中国的问题已存在。汪士铎稍后说，“当咸丰中，海内多故，非上有失政，下有贪酷”，而是因为人口多而风俗奢相，物力不能给所致。由于“休养久而生齿繁，文物盛而风俗敝”，故“不必有权相藩封之跋扈，不必有宦官宫妾之擅权，不必有敌国外患之侵凌，不必有饥馑流亡之驱迫”，虽“上无昏政，下无凶年，而事遂有不可为者”。王汎森先生说: 汪士铎“似乎敏感到帝国内部有一种结构性困境，一种自我内卷化( involution) 的发展”，是真正的世乱之由。 耗散式的体制疲软和衰退通常是可逆的，如通过改善人才选拔( 此汪士铎所最不满) ，或其他一些修补式的制度调整，或许就能解决问题。真正的挑战是作为“正确”模式的外来新体制的出现，由于国家目标的外倾导致政府职能的转换，进而不得不进行全面彻底的整体制度更易，这就与此前的困境大不一样了。

1. 小政府遇到了大问题

在中国，“不扰民”的小政府政治哲学早已体制化，至少为体制所固化，若不从基本价值观念上开始转变，并据此对体制进行更易，任何“富国强兵”式的改革都很难成功。

故中国的传统政治，至少在理想型的层面，基本是一个不特别主张“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。中国古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。 与“小政府”对应的是某种程度上的“大民间”或“大社会”，过去常说中国是中央集权，那最多只体现在京师的中央政府本身。到了各地，则大体是一种逐步放权放责的取向，越到下面越放松。秦汉时的乡里已非常弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。

中央与各地官员也有明确的职责划分，袁世凯后来用新名词解释说: “国家设官任职，首须权限分明。其大要不外立法、行政而已。内而各部，皆为立法之地，此中央之所以集权; 外而各官，皆为行政之人，此地方之所以寄治。”简言之，就是中央“议事”而外官“办事”。相应地，各部的部员也“为中央议事之人，而非地方办事之人”。若“立法有未善者，外官亦得而条陈之，但不能分中央制度之权; 其行政有未善者，部臣亦得而纠査之，但不能攘地方治事之权”。他以立法和行政这样的新术语，非常简明扼要地对议事和办事的区分进行了学理提升，即中央政府负责订立制度，更多起主导作用; 而各级地方政府则承担具体的治理。

2. 清廷的集权尝试

清季所谓专制，更多不过是时人从“政体”层面对君主制的概括称谓，既非中国传统意义的专制，也非近代西方意义的专制。真正的政出一人，历代少见。

“东南互保”-非集权

中国因提倡立宪，从外国引进中央集权之说。不论是朝廷要有作为，还是仅仅“仿行宪政”，都不能不尝试集权。

孙中山的当时区隔和杜亚泉的事后分析都揭示出，清政府因仿行宪政而推行中央集权，的确是导致各地不满的一个原因。 相较而言，集权的尝试还不是当时最严重的挑战。更具根本性的结构性紧张在于，一个向以“无恒产”为宗旨之“国”，忽然要完成退虏送穷的紧迫任务。一旦中央政府选择了富强这一目标，就不能不在政治伦理和统治模式上做出结构性的改变。但当年的政府以及关心国是的多数读书人，恐怕都没充分意识到这一点。

3. 从民富国强到政府理财

中国这样的小政府模式，似乎“国家(state) ”也带有士人的特点，即国可以无恒产，而藏富于民，民富则国强。

更多人或憧憬着从“专制”走向立宪的巨变，似以为从政府到读书人都可以“转变作风”。孙宝瑄就认为，“变法之本在立宪，立宪之本在财赋，财赋之本在实业”。他很羡慕“日本维新之际，士族皆改业工商”。而对中国“士夫稍开明者，动好为大言，谈民权自由，不务实业，有愧多矣”。这不仅表现出士人心态的转变，更揭示出“立宪”本身也可以为很多前所未有的行为正名。 当时舆论甚至以国家举动的多寡，判断其文明与野蛮。以为身处“轮轨交通、政学竞进”的时代，“稍一迟回，稍一懈怠，而国势之强弱判焉，文化之进退分焉”。故不仅“不能以宁静和缓处理今日之天下”，且当以“一年内举动之多寡”，卜国是之“进退”。在此世风鼓荡之下，面临退虏送穷时务的“国家”，当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要有作为( 详后) ，还必须是政府自己作为(而不能仅是引导) ，则不得不改变国无恒产的取向，以寻求富强。晚清的一大变化，就是越来越多的人开始疏离于“民无恒产则国不可理”的传统思路，并在不知不觉中转而信奉“国无恒产则国不可理”的观念，逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。 实业可不是那种可以一蹴而就的事，而那时却充斥着急于求成的强劲世风。……“缓不济急”是晚清公文中的流行语，最能表现这种急迫的心态，同时也揭示出“无为而治”的小政府长期存在的问题。 孙宝瑄所说的“财赋之本在实业”虽是外来的新观念，却也触及了关键之所在。所谓“立宪之本在财赋”，不过是以立宪涵盖整体的新政。当年新政的举措，可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题。 除了更早办理制造局、练海陆军等“洋务”外，清末新政大体以学务为先。遵循上述原则，高层级的学校虽是政府办理，大量基层办学的主要经费是出自民间的。可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。刚开始办学的时候，筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”，都有多少不一的“公费”(晚清的“公”在官与私之间，不是今天所说的“公款”) ，大致可以从中募到办新学的钱。但各种“会”里的“公费”总数是有限的，很快就用得差不多了。于是款子的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。这些款项和巨额战争赔款以及外债等，最终都落实在老百姓身上，成为不小的负担，也造成了强烈的民怨。 现在很多人认为管理最能体现西方的优越性，是中国人不擅长的。然而中国过去不重管理，也曾节约了很多开支。以地方初级教育为例，以前办私塾，只需请一位老师; 改成新学堂后，每一学堂都要设一名监督( 即校长) ，凭空增添一个管理人。这一倍以上的人事开支，往往是地方无法承受的。教育还相对简单，其他过去中国没有的门类，涉及管理的费用更高。这类“管理”观念有着明显的模拟特性，不仅与“无为而治”的传统取向明显对立，且使改革的物质成本猛增，需要更为巨大的财力支持。 当时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。不过，那时朝野似有一共识，即中国因为“专制”导致民信不足，故不能像外国一样征收大量赋税，还没什么民怨。如果能实行立宪，再推行什么公开的预算决算制，或改革币制，或实行某种理财之法，便可以大获进项，一举扭转局面。 但数字现实是一事，心理承受能力又是一事。对从前不怎么出钱的人来说，新增部分数量如此大、种类如此多，已经特别“沉重”了。为增加财政收入所付出的社会成本，可能非常高昂。对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言，这类作为直接违背不与民争利的传统观念，属于典型的苛政，更是“失道”的表现。

4. 新政繁兴而导致纸张天下

清季官僚体制的积重难返是不容讳言的，前引御史黄瑞麒的奏折已点出了“空言粉饰、取具文告”的官场风习。指责他人粉饰和自称绝不敷衍的表述，在当时的官文书中频繁可见。一方面，追随朝旨表态积极者，不论是否真做，往往能得以升迁。另一方面，各省疆吏对政府所下之令，有时也可以抗不奉行; 若“迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之催督”。也就是说，主动的粉饰和被动的敷衍，都已成为官场常见现象。

仿行宪政时的一项要务，也是最不受老百姓欢迎的举措之一，就是摹拟外国的各类“调查”。 故“调查”的需要不仅是外来的，也揭示出一个思路，即政府以及部分民间士人已经认识到，他们对于国情的了解是不足的。而这不足，既有真正的不足(因为小政府不需要足) ，又与外来影响不可分。近代中国的各种外在对比项，本已具有很强的想象意味; 后来对自身国情的认识，也出现了连带性的想象。如前所述，近代一些肯说话愿意说话也能说话的人形成了所谓“舆论”，影响着朝野的决策。但很多时候，这些人或不过是摹拟外在的认知，又胆大敢说而已，他们有时并不真正了解自己的国家和国民。 不过十余年，在当时政府官员眼里，素重教育的中国基本已成一个极少有人识字的蛮荒国度了。若不求精确，识字率本不难知大概。此虽一例，却可推见其余。故清末朝野对人对己的不少认知，都已建立在想象的基础之上。如果朝野对国情和外情的了解如此，其所推动和实施的各项改革措施，到底是基于想象还是现实? 到底有多少是基于想象? 又有多少是应对现实? 恐怕都需要进一步探索。仿行宪政时一些摹拟举措，确属无的放矢，应是新政不成功的一个重要因素。有些相关的努力，或许真如冯友兰后来所说，只能“壮纸片上之观瞻”。这样，清季新政已进入一个非常危险的阶段。

5. 小政府和大政府

官(中央和地方政府) 既要主导，又不起具体作用，似也仅承担有限的责任。换言之，小政府已进入政府官员的下意识层面，成为自觉的政治伦理，故其在意识层面对自身角色也有较清晰的定位。类似规则特别能体现过渡时代的转折，由官方督办领导的乡村巡警，显然是一种新的体制; 而经费上仅象征性地参与，又维持着既存的政治伦理，是小政府模式的一种自然延续。 与“官不经手”类似的一个当时表述是“劝”，甚至可说这是清末新政的一个关键词。1907 年 地方官制改革，各直省均设立劝业道，以及后来地方设立的劝学所、劝学员等，这些以“劝”为名的机构和人事设置中，大体均表明官方既要主导而又仅有限参与，折射出后人眼中的国家与社会那互为交结的一面(详另文)。 在外来思想观念的影响下，朝廷较前远更主动更有力地参与了各项新政事务; 同时又对“国家”功能有明确的认识，始终坚持“国家”只起倡导和推动作用。从“官督商办”到“官不经手”、“官绅联合”等，都表明清廷大致还在坚持“小政府”的行为伦理。从主观意愿看，清廷虽已从不作为的消极态度走向有作为的积极取向，然其试图扮演的，仍只是一个“积极的小政府”角色，并不希望变成一个实际的“大政府”。然而，因为其面临的退虏、送穷任务既迫切又艰巨，实际却不能不一步步走上“大政府”的不归路。

康、梁“任法而不任人”

钱穆以为，既然要效法西方实行选举代议制，就“应该改变传统演变下的内在流弊，看重活的人超过于看重死的法，随时好让多数的意见来更改向来规定的法制，让人心在法外多留活动之余地”。而晚清的政治积弊，“则仍在纸面文字上用力，一切要求制度化，认为制度可以移植，不必从活的人事上栽根”。当时人相信“制度可用来束缚限制人”，却“不知一切政治上的变化，正是活的人要求从死制度中解放”。当年抄袭西方，不免“牺牲了活的人，来争死的制度”，结果“仍成为一种敷衍、文饰、虚伪与腐化，始终没有把社会人心要求变化的内在活力引上正路”。

四、自上而下的立宪

1. 意在富强的主动国策

清末立宪也曾经历了一个民间走在前面的阶段。 大概从 1905 年起， 立宪已成朝野的共识， 遂出现前引立宪二字成为“士夫之口头禅”的现象。 从清廷的整体作为看，在立宪国策的确立方面， 显然有些踌躇; 而在政策确定之后， 却推进得雷厉风行(至少中央政府非常急迫， 已使多数地方疆吏难以接受) ， 大体表现出一种被动中的主动倾向。 随着革命的主张开始流行， 清廷不得不以革政的方式与之竞争， 以避免革命的发生。

2. 立宪的自上而下特征

而袁世凯解释说， 过去欧洲人民是因“积受压力， 复有爱国思想， 故出于暴动以求权利”。中国则朝廷崇尚宽大， 故“民相处于不识不知之天， 而绝不知有当兵纳税之义务”。故“各国之立宪， 因民之有知识而使民有权; 我国则使民以有权之故， 而知有当尽之义务”。吾辈之责任， 在“使民知识渐开， 不迷所向”。 袁的回答道出了立宪的一项要素， 即开民智而使之有权利义务观念。一般宪政研究似较少 述及教育， 其实宪政乃新政之一部分， 其间教育始终得到强调， 置于首要的位置。朝廷的具体预备立宪次序， 也是先普及教育， 以推行地方自治。这是从戊戌维新时期开始的以教育培养“国民”(对应于“臣民”) 努力的延续， 本是在野的趋新读书人向所提倡者， 为朝廷所采纳。时人认知中的“国民”， 是要“与国家之兴衰有关系”， 即不仅要有自治的能力和权利， 更要知爱国; 而爱国的一个主要表现就是愿意多缴税， 同时也愿意当兵。张荫棠就明言， “立宪政体之善”， 就在于“使民知国家者， 君与己共之， 爱国之心油然而生， 然后肯牺牲财产以供租税， 牺牲身命以为兵役”。 同一“开民智”， 有些人或许连带想到的是“兴民权”， 朝廷则显然更看重使其“知有当兵纳税之义务”的一面。当时以教育培养国民爱国心的直接目的， 大都在于“肯牺牲财产以供租税， 牺牲身命以为兵役”。……这些人之所言， 大体仍是咸同以来官文书中最常见的筹饷、练兵二事。但不同的是， 西来的权利义务观念在官员中已相当普及， 并成为其论事的学理依据。

3. 谁想立宪

在上面多数人的言说中， 人民均被视为真正立宪的受益者， 但这更多或是读书人代民立言。人民自身是否这样看? 他们有没有立宪的要求? 胡思敬对此就有疑问。他分析说， 欧西“由专制趋于立宪， 必上下相争， 大乱数十年而后定”。这是由于其专制过甚， “贵族蹂藉平民”， 平民“非是不足以图存”。如果中国专制“亦如曩之英、法”， 则“立宪可也”。退而言之， “使今日要求立宪之人，果系闾阎供租税勤本业之民， 痛切于身， 公推其长老豪杰， 呼吁君门， 冀解倒悬之厄， 立宪亦可也”。然而中国专制实不甚， 人民也并无立宪要求， “两者一无所出”， 而“盈廷聚讼， 举国若狂”， 其实不过是想学外国致富强， 遂削足以适履。 胡氏关于中外立宪不同的见解与上述诸人同， 但他指出了当年立宪的另一重要特征， 即人民未必那么想立宪， 而是部分读书人在代民立言， 甚或借民为言， 则立宪在一定程度上也是一种“士变”。 胡思敬明确了他所说的是“供租税勤本业”的人民。而《申报》的“民”， 或是指对应于朝廷的广义“民间”， 其最活跃的部分， 上乃定位于天下的清议， 下则地方之士绅。于右任眼中的“人民”， 就是这类人(不过是其中他不欣赏的一部分) 。前述立宪的自下而上之“下”， 更多也是想要“开民智”的趋新读书人， 是他们形成了渴望立宪的“舆论”。而宪政的虚拟受益者人民本身， 在其“智”未开之前， 大致还是罗振玉所谓“未受义务教育”的“国民之候补者”。他们是否像这些士人一样看待自身与国家兴衰的关系， 特别当“爱国”体现在多纳税和当兵之上时， 早已对新政不满的人民， 是否向往立宪， 甚至是否愿意接受立宪，还真需要具体分析。

人民“程度不足”

如果说胡思敬和升允是那时旗帜鲜明的守旧者， 于式枚则介于新旧之间， 而夏曾佑更是著名的趋新者。这些立场不同之人所共同观察到的现象(即人民未必想要立宪， 是部分读书人在代民要求立宪) ， 不仅后来少见关注， 在当时也显得缺少说服力， 影响确实不广。这与近代的新兴论辩方式相关， 但更多无疑要归因于立宪的自上而下特色。

4. 附和声中的质疑

本来“立宪时代， 人人皆得发表其意见”。但这些“主持舆论者”对国民之不足， 则又“慑于势之汹汹， 不敢直言以撄众怒”; 或“劫于众议之披猖， 虽明知其非， 亦枉己以苟求容悦”; 甚至“迎合国民虚骄之心， 为之嘘其焰而扬其波; 且利用民气之嚣张， 鼓扇之以自张其势”。其结果， “向之慑于少数专制而不敢持正者， 今慑于多数专制而不敢持正”。当年的“主持舆论者”既能引导多数人， 煽起“众议”， 以形成“专制”; 而在“专制”形成后， 其自身也不得不迎合这引导而出的“众议”， 非常值得进一步的考察。但刘氏并不否认多数、众议的存在， 却是一个关键。 在近代趋新大潮形成后， ……当时言立宪可邀时誉， 最能反映时代思绪的倾向。更重要的是， 由于立宪的自上而下特色， 关于宪政， 已形成某种程度的言论禁抑， 特别是官员的自我禁抑， 即大家不怎么说反对的话(不敢说或不愿说) ， 实际往往是说了也白说。

与戊戌维新时相反， 此时并未见多少从所谓“传统”、“祖制”方面反对宪政的言说; 相反， 不少人似看到甚或力图论证宪政与传统的关联。一些人更试图表明中国本已立宪， 或本有宪法， 于式枚便曾因奏折中有“宪法自在中国， 不须求之外洋”而颇受诟病。 于式枚也确有所见与众不同处， 如当时朝野多主通上下或合上下， 而于则主张确定上下的名分。 上下互通是自上而下式改革的基础。后来立宪进入进退两难局面时， 不少督抚成为速开国会的呼吁者， 他们正是希望由国会确定上下的名分， 从而确立一种可分疏上下的依据。

《驳于式枚第二次反对立宪折》将立宪与亡国界定为一种非此即彼的关系， 其言外之意， 似乎中国不实行全盘西化的改革， 便只能亡国; 也因此， 宪政的大原则和具体举措，都成为不必讨论的问题。这正是于式枚所担忧的: “今之言事者， 醉心西法， 但知立宪为美名为善举， 以为惠而不费， 又不劳而永逸。”

所谓督抚不能争清单， 枢臣不敢阻国会， 最能体现立宪那自上而下的威慑力量。而宪政的风靡， 则又意味着政府尚有可以作为的余地。这是非常重要的， 盖尽管朝廷希望立宪可以保皇室， 而朝野中不少人也希望立宪可以阻革命， 立宪的实质意义， 正在于它是推行新政的制度基础。

5. “别开四千年来一世界”

以立宪“永保皇位”， 是一个改变“政体”以保存“国体”的取向———政权的保存更多是名义上的， 而治权的转换却是根本性的。其手段的激进与目标的保守之间， 隐伏着尖锐的紧张， 前者在很大程度上直接威胁着后者。 无论出于何种意图， 立宪一旦实行， 皇帝就成为真正的虚君了。从实际执政的角度言， 这不啻为一个否定皇帝自身统治正当性的决策。

从当局者的视角看， 即使作为解救危局甚或避免革命的举措， 立宪这一方式也充满了风险， 甚至是危险。对任何时代的任何当政者来说， 做出这样的改革决策， 都不可能是轻易的。在决策确定后， 推行过程中的犹疑和反复， 既是自然的， 也会是持续的。而其间的审慎、迟缓和蹒跚， 又都很容易被视作拖延和欺骗。换言之， 要说清廷的立宪有多么主动和诚恳， 显然过于理想; 其尽可能延缓进程， 蕲求某种扭转局势的奇迹出现， 这样的心态也并非不存在。 虚君之后， 再加上这样从政治到文化的全面弃取， 朝廷实所剩无几， 既没了退路， 也很难再进一步了。若按立宪进程实行选举， 仅数百万之满人， 等于将各级权力奉还汉人。 以今日的后见之明看， 朝廷对于立宪， 实已相当主动。尽管很多充满焦虑的时人的确感觉立宪推行太慢， 然而从改革的彻底性及变动的广度言， 恐怕朝廷是操之过急而非过缓。进而言之， 清季立宪的自上而下特色， 以及立宪未必出自一般人民要求， 共同表明了一个重要的事实， 即中国的立宪主要并非某些社会群体在政治权力的分配上感觉受到了压制， 而更多是基于想要实现富强的国家目标， 以解决中国在世界上的地位问题。 那时朝野都开始意识到有一个相对超越于易姓或君民利益之上的新事物， 即身处万国竞争之中的“国家”。而中外竞争的胜负， 可能是君民双方共同的———胜即双赢， 负则两输。正因此， 一姓一时之立宪， 才具有“亘亿万年而无穷”的意义。换言之， 与西方许多国家的立宪要求不同， 清末的立宪要求似乎不是因为中国的内政出了问题， 而是既存的政治制度被视为无法解决对外竞争的问题。后来一些力图摹仿外国的人因看不到类似西方为要求民主而奋斗的第三等级一类群体的出现而失望， 却并未注意到此虽牵涉到内部的权力分配， 却本非因此而产生的问题。 晚清的政治改革， 特别是拟将推行的宪政， 本是一种全新的外来政治形式， 既涉及国家性质和权力的再分配， 在很大程度上也意味着政治秩序甚至文化秩序的重新整合。 实行宪政， 本有太多基本的问题需要学理层面的探讨。可是清末朝野虽也经常提及国家性质和权力再分配等问题， 却仅点到为止， 较少见从学理层面思考和讨论这些重要面相。尽管西方立宪初起时对君主与国家主权的区分， 在中国也稍微涉及; 但西人在提倡宪政时对人民主权(即国家权力在民， 且以自下而上的方式确立) 的强调， 似乎不是中国鼓吹立宪者的重要议题。制度的学理基础， 以及制度与人民的关系， 或人民在制度中的地位， 都不是时人关注的重点。甚至立宪的基本含义， 即以宪法为基础的治理， 也并未特别受到重视。宪法本身， 从当时到现在， 都不是各类“立宪”讨论中一个关键议题。 那时不少人往往从符号( 或时人常说的“名词”) 而非制度层面去思考体制问题， 视宪法或立 宪为一种象征， 仿佛其有某种神奇的力量， 一旦做了， 问题也就解决了。在某种程度上， 宪法的确也只是一种称谓或说法。若论一国的根本体制， 即所谓“广义宪法”， 则时人也知道， “无论何国，统治以来， 莫不有之”。中国本有其体制， 更有成文或不成文的传统， 而且是有约束力的传统， 即晚清君臣常说的“祖制”( 此所谓“制”， 不必论其是否成文， 盖昔人本特别重视先例也) 。但晚清人心中口中的“宪法”， 更多是特指“扩张民权， 组成代议制度， 使参预立国法之根本”的所谓“狭义宪法”。 近代中国的特别之处， 正在于为了摹仿这外在的狭义宪法， 不惜废弃既存的广义宪法( 例如科举制的废除) 。盖因立宪本落实在“富强”的国家目标之上， 大部分人似已预先确认了外国宪政的正确性和正当性， 而不甚注意和关心宪政在西方也仍是发展中的议题。他们所争论的， 更多是仿效何国、何种宪政， 以及拟议的各项具体举措是否学到了其所欲仿效的宪政。

“日本道路”

五、官制改革的困窘

围绕官制的改革有两条主线一是贯彻始终的领导人才问题（实际牵涉到是否设责任内阁的总理大臣），其间若隐若显的要角是袁世凯，后来的数次政争都与他直接间接相关（本文不拟详论）。一是体制的问题即宪政、新政和常政之间的紧张因此而充分暴露了改革的结构性困境，却又无法回头。两者相互关联、纠结缠绕。到1910年朝廷被迫开放言路，讨论筹备立宪的调整，而很多督抚进而要求区分宪政与新政（宪政有规定的筹备期限，新政反成为可以缓行的常政），是为政局转折的一个重大表征（详后）。 关于为什么必须设以总理大臣负责的责任内阁，当时奏议所说的理由，并不充分。除了强国都如此（隐喻着事关外人观听）外，实无多少能说服人的论证。 清末的一大变化，就是受到外来观念的影响，政治上的“职”向“权”转化。且后人多重视立法、司法、行政等三权分立，然而清末立宪期间还有一个频繁出现的关键词，即所谓“大权”。今人说主权通常对外言而时人则往往对内。故其所说的大权、统治权，均在分立的三权之上。不仅官方文献如此说民间亦然。上谕决定保留军机处和旧内阁不设责任内阁和总理大臣，显然是受到了上述奏折的影响，更多从“权”的视角看问题。 自诸葛亮点出“宫中府中”之差异以来，皇室与百官系统的紧张与竞争一直存在。如果确有后人所谓君权、相权之争，则士大夫当倾向于后者；若满汉意识不止潜存甚且较强汉族士大夫也应倾向于后者。但上述据“权力”新观念为君主说话的士大夫，却多是汉人。从长时段看设丞相本是更久远的体制。是清代废相的政治体制，已造成观念层面的转化，使其真以为设丞相不利于治理？还是清末一些读书人已经异化，其心目中的本朝体制（历时并不甚长）已超越于满汉，复受到新人观念影响故反能从“君权”一面着眼？ 在普天之下莫非王土的时代，如果君主出于掌控权力的“理性”认知，一般不会支持官僚体系的扩充。而在清末改革中君位对官僚体系似乎呈现一种步步退让的态势尽管有些不得已，却坐看官僚体系的步步扩展。那些站在皇室立场说话的奏章，虽实际影响了上意却非主流（即前引“大臣不言小臣言”）。连这都不能成主流是个非常重要的现象。为什么那时君臣大都不曾“上升到这样的高度”来认识问题？是他们心目中有着更重要的考虑？还是别的原因？这些问题提示着官制改革展现出的深层转变，不可等闲视之（详另文）。

当时人才似已不足以应巨变，新官制又不能理顺新旧机构间的对立也未曾造成官员素质的实质性改变，则一些原本潜存的紧张便可能逐渐凸显，展现出整个上而下的改革取向并未形成一个自足而可操作的工作体系。在这样的背景下，开国会确实是一种选项，即以众人之才智弥补少数人能力的不足。

六、转向自下而上：“筹备清单”带来转折

岁入的分配、军队的指挥（晚清的新军，大致应属后来所谓国防军实际多由督抚创建、训练和维持）、外交的应对（对各省言即涉外事件）等，都成为新的问题。在新引人的国家观念里，外交、军事等权责都应在中央。但清末的实际情形是，这些事务同时也是督抚（上无总督的巡抚）的责任。后来督抚与中央就此长期辩难，后之研究者也多以为督抚争权。其实与权相应的还有责任问题。盖不仅在地的“变乱”要由督抚处理（因此需要调遣和指挥军队），沿边各省多有相关的外交问题，内地的涉教事件也属于外交。 如果“行省”不是“中央”，各省督抚要承担“国家”的责任，他们即应分享“国家”的税收。按“清单”规定筹备宪政的第三年（即后来的宣统二年）要厘订地方税章程，次年颁布；同时厘订国家税章程再次年颁布。这表明划分“地方税”和“国家税”的观念已经确立。此前一再敦促的督抚此后仍纷纷要求尽快划分。大约即在此过程中，“省”逐渐坐实了“地方”的称谓（与明清小说中常称“地保”一类人为“地方”，可谓霄壤之别）。略具讽刺意味的是，只有一部分督抚拟以“国家税”支付与“国家责任”相关的支出，另一些人实寄希望于以“地方税”来履行其承担的“国家责任”，充分表现出所谓“过渡时代”的特色（详另文）。

对各省官制的设计，最主要的有二：一是省级机构和官员的调整，二是州县一级增添了不少新机构和官员。省级有两个方案，一者颇有更新并集权于督抚；一者基本依旧，但另设专管财政（兼管）交通的财政司。两方案的共同点是各级都依照中央的新官制增设了一些相应的新机构，并把财政分出或单列于布政司，以与京城官制衔接。同时，从省到州县，都要增设独立的审判系统。

“筹备清单”是慈禧太后留下的遗策宣统帝继位后，年初，宪政馆据上谕要求’奏请在馆内设立了考核专科。要各机构对于应行筹备事宜，每半年具奏咨报一次。“如有逾限不办或阳奉阴违，或有名无实，即由馆指名据实奏参。如办理稍有未协，由馆分别奏咨，指令更正。”从此，各部院、各省的“政绩”，都处于宪政馆监察之下。部院的职责主要是制定、推出各项政策，为完成任务。它们随即出台不少要各省推行的新举措。对各省督抚而言不论是“清单”本身还是各部新推出的要求几乎无事不花钱，要完成指定的任务，实非易事。处于考核监督之下的各地督抚，与中央的对立更甚’其不满也渐由“馆、处”易为“馆、部”。

自中央官制的改革方案宣布以后，尽管还有不少人在继续为外省官制大做文章官场中很多人已对“钦定”改革取向本身持怀疑态度了。各地督抚往往一闻由“馆、处”甚或“馆、部”拟订新制，便想方设法预为防阻。凡涉及各省的政务、特别是需要经费支出的新举措，督抚们都吁请尽量宽缓实际也的确无款可支了。反倒是开国会、设内阁等中央改革他们均较积极。这从一个侧面提示出到开国会为各方呼吁、仿佛成为众望所归之时，已是新政和立宪都进人难以推行而被迫敷衍的时段了。

很多督抚要求速开国会，是1910年一个特别需要关注的现象。表面看是积极推进立宪，其实是他们已基本不相信立宪能成功，故希望由国会来分上下（而不是通上下），从而减轻其责任，以避免上下之间的摊牌。朝廷虽迫不得已对督抚做出了重大让步，但并未根本解决上下间的隔阂与疏离。后来革命爆发时很多督抚的反应并不积极，一些人甚至直接参与了夺权，亦良有以也。 应该说，在年达到高潮的开国会要求，是多种因素汇集而成的合力，不同的人立意也有很大的不同。朝野中都有一部分人真以为只有开茵会才能解决当时面临的基本问题，故一再敦促；督抚们则半存抵制，主要是从财务角度为厘清中央地方而欲开国会，同时也希望借机设立责任内阁；而相当一些官员（多为言官）则似乎带有两害相权取其轻的意思，即在责任内阁难以阻挡的趋势下，通过开国会来防止“大臣专制”（详另文）。但其共性是都希望有所改变，在不同程度上，从不同侧面表现出对自上而下立宪取向的怀疑。 民间和疆臣不约而同地呼吁开国会，提示着包括士和大夫在内的读书人群体对自上而下改革模式的质疑。这不是一个小的转变如果“得君行道”式的改革之路走不通，就只能转向一条完全不同的道路，即自下而上。或走向地方侧重自治或走向国民选代表、组政党、开国会。两者皆有所表现后者远更显著。简言之，改革成败的重心，从朝廷转向了人民。那时所谓地方自治本是一条缓不济急之路；若国会开不成或开而不能解决问题，革命这一选项便逐渐成立，即革命不仅呈现出正当性，其可操作性也与日俱增。